ppp项目的政策风险案例分析

1.PPP项目会产生哪些风险?政府会承担哪些风险

PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、TRANBBS技术风险、财务风险、营运风险。

政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。为使政策风险最小化,就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的,不应该出现官僚主义现象,人为的干扰应是最少的,否则,合作各方均会受到损失。PPP项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明,政府政策的不连续性,变化过于频繁,政策风险使私营合作方难以预料与防范。因此当政策缺乏一定稳定性时,私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。有鉴于此,有些地方政府出台了有关法规,为基础设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律法规保障。为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持,也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。[Page]

汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值,也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入的价值,降低项目的投资回报。私营合作方在融资,建设经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道,不考虑其是何种外汇或是本币,因此为了能够抵御外汇风险,私营合作方必然要求更高的投资回报率。政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储备以及保证坚挺货币(如美元)的可兑换性与易得性承担部分汇率风险,这样私营合作方的汇率风险将大为降低,在其它条件(盈利预期等)相同的情形下,项目对民营部门的吸引力增强。

技术风险直接与项目实际建设与运营相联系,技术风险应由私营合作方承担。以BOT为例,私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期,因此私营合作方最为关注运营成本的降低,运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报,这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设,以减少日后的运营成本。

财务风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息,从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产,造成PPP模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务风险。私营合作方可能独自承担此类风险,如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保,则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。

营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报,因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中,由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响,项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险,所以理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。

2.PPP项目的法律风险有哪些?

一、项目立项有关法律风险 ppp 项目大多为基础设施或公共服务设施项目,需要在招募社会资本之前完成项目立项。

根据国家发展和改革委员会令第11号《政府核准投资项目管理办法》、国务院国发[2014]53号《关于发布政府核准的投资项目目录的通知》(目前已更新至2014年本)以及项目所在地的投资项目管理办法有关规定,立项申请涉及发改委、国土、环保、规划等相关部门。 项目立项管理分核准和备案两种,企业投资建设政府核准的投资项目目录内的固定资产投资项目,须按照规定报送有关项目核准机关核准;若投资建设核准目录外的项目,实行备案管理。

社会资本在投资决策之前应查明项目投资立项有关法律政策,确保项目能够依法立项并准确预估立项工作量及投入,以便在项目投资以及与政府权利义务分配上作出相应安排。 二、ppp项目识别及退出有关法律风险 ppp项目识别确认由政府主导完成,但近来也出现了不少假伪ppp项目,最终使项目陷入ppp项目合规性困境,进而影响政府采购及相关优惠支持政策的落实。

因此,社会资本需要核查拟投资的ppp项目识别确认结果。 根据现行ppp政策规定,政府应将项目列入本级政府ppp备选项目并年度开发计划,由本级财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门共同筛选确认,具体由财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,开展物有所值评价工作和财政承受能力论证,通“两个论证”后,由本级政府出具ppp项目立项批复。

社会资本方应及早核查ppp项目上述识别确认文件及其有效性。 此外,在ppp项目“能进能出”制度下,对于确已通过ppp项目识别的项目,社会资本方应在项目实施过程中,尽可能使项目持续满足ppp项目各项必备特征,以免被主管部门清出ppp项目。

三、采购价款纳入预算有关法律风险 在政府收入支出实施全口径预算管理制度下,各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出;本级人大有权撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定和命令。 因此,为确保社会资本获得投资回报,对涉及政府付费或可行性缺口补助的,需要按《预算法》等有关规定,由财政部门制作预算方案报本级政府和人大审批,通过审批后再报上级政府备案,并且保证因本项目采购不会导致本级政府负担的ppp项目财政预算支出总额超过本级政府一般公共预算支出的10%。

此外,根据财金[2015]109号文规定,政府应将ppp项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、合同文本等重要资料和数据录入财政部政府和社会资本综合信息平台。实务中,社会资本方无法直接查询本级政府参与的其他ppp项目及有关财政预算支出负担情况,无法确认因所拟投项目的增加是否触碰了本级政府一般公共预算支出10%的红线,故应要求政府方进行全面准确的信息披露并在协议中设置有关风险防范条款。

四、项目采购方式有关法律风险 本项风险包括项目采购方式选择的法律风险和项目采购程序法律风险。现行ppp项目采购规则规定了ppp项目可采取的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等5种采购方式及其适用条件,项目实施机构应依法选择符合条件的采购方式并按采购程序实施采购。

若错误选择采购方式或采购程序不当,可能导致社会资本方中标或成交结果无效。社会资本方尤其应注意以下几点: ①若属于依法必须招标范围的项目的,应通过招标选择社会资本,否则ppp合同法律效力无法保证; ②采购程序应严格规范操作,否则采购程序可能因其他(潜在)投标人投诉而受阻; ③ 在将投融资、设计、建设和运营管养一体打包采购的ppp项目中,若社会资本方由投资方和epc总包方组成联合体投标,应确保项目采购按将社会资本招标和项目epc总包招标“两标合一标”的模式操作,而非简单的“联合体投标”模式。

根据《招标投标法》规定,在普通联合体招标中,要求联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力,均应当具备规定的相应资格条件,而若真正投资方没有epc总包资质,则会陷入被动。 ④ 根据《招标投标法实施条例》规定,招资人若能够自行建设、生产或者提供,可不再通过招标选择施工、物资供应商。

但该情形仅限于针对“已通过招标选择的特许经营项目投资人”,若非经招标程序选择的社会资本方或虽经招标程序但属于非特许经营项目的,相应社会资本方即便本身具有施工承包或物资供应资质条件,但能否直接作为项目施工承包方或物资供应方而不进行招标,法律尚未明确作出规定,存在合法性风险。 五、项目实施机构资格有关法律风险 ppp项目实施机构须按ppp政策规定由项目所属县级以上政府明确授权,未经授权,所签ppp合同效力即存在不确定性。

实务中,有某开发区管委会或其所属管理办公室或地方政府融资平台公司担任ppp项目实施机构的情况,社会资本方核查开发区管委会或其所属管理办公室相关职责权限或授权文件。 对地方政府平台公司可以作为政府出资人代表,但若作为ppp项目实施机构尚不符合财政部有关规定。

六、采购价款结算有。

3.PPP项目融资如何防范风险?

在PPP项目融资中,有一条基本原则,那就是要求把投资风险转移给最 有能力承担它的一方,也就是最有能力评估该风险的一方或最有能力控制该风 险的一方。

如果企业自不量力,不但会力不从心,甚至会全盘皆输。 政府部门之所以愿意选择PPP项目融资模式,实际上也有转移各种风险 的用意所在。

这些风险主要有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营 运风险等;单单从政府部门转移给民营资本的风险来看,还包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。而 所有这些,最终都是需要民营资本来承担的。

4.为何说PPP项目存在较大的风险

据报道,专家和业内人士认为,虽然PPP项目进入强规范期,但是水环境治理PPP项目空间仍然巨大。

报道称,业内人士表示,事实上,2017年水处理PPP市场已经成为各路资本争夺的焦点。碧水源、启迪桑德、北控水务、博天环境等行业巨头,纷纷选择以PPP合作模式进入水处理及水生态系统综合服务,积极布局。

数据显示,截至2018年2月,财政部入库的生态建设和环境保护的952个PPP项目中,涉及水环境综合治理的PPP项目总数已达到755个,占比近80%,项目金额总计超过9000亿元,十三五期间水务投资需求1.4万亿,每年大概缺口有1000亿元。水环境治理存在5000亿资金缺口。

虽然水环境PPP项目大部分是政府付费,但是由于水环境治理技术体系较为复杂,涉及到后期运维,并且绩效明显,非常适合做PPP,但是如何在行业里建立起一种可循环的、可持续发展的机制,这是一个比较大的挑战。

5.PPP项目的风险分担划分为几个阶段

一是风险的初步分担阶段(可行性研究阶段),公共部门初步判断哪些风险是公共部门和私营部门可以控制的,对于双方控制力之外的风险,留待下一阶段分担。

公共部门最优控制力的风险(如税收和汇率等法规变化等)是公共部门应当承担的,其他风险(如设计、建设等技术风险和通胀、利率等商业风险)则转移给私营部门。 二是风险的全面分担阶段(投标与谈判阶段),私营部门就第一阶段的风险初步分担结果进行自我评估,主要评估其拥有的资源和能力(包括经验、技术、人才等),据此判断其对第一阶段分担的风险是否具有控制力。

对于双方控制力之外的风险(如自然灾害等),则经过谈判确定风险分担机制,之后私营部门计算风险价值并进行自我评估,提出风险补偿价格。 风险分担达成一致意见后,双方将签订合同。

三是风险的跟踪和再分担阶段(建设和运营阶段),跟踪已分担的风险是否发生协议各方意料之外的变化或者出现未曾识别的风险,再根据风险分担原则进行谈判,进行风险的再分担。

ppp项目的政策风险案例分析

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